□ 曾博伟

　　旅游项目建设涉及土地、森林、草原、海洋等多类自然资源，单纯依靠建设用地指标难以解决全部问题。这就需要突破单一旅游用地保障思维，从自然资源统筹配置视角为旅游业高质量发展提供政策支持。

　　日前，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》），对涉及旅游业发展的各类自然资源规划、管制、供应、盘活和监管提出一系列措施，这为未来一段时期旅游项目投资和建设提供了重要的政策依据，也为旅游强国建设提供了重要的制度保障。

　　首先，《意见》出台的重要意义是什么？

　　其一，在新的自然资源管理制度中为旅游业发展找到新的空间政策接口。2015年，原国土资源部、住房和城乡建设部和原国家旅游局等三部门联合印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，从积极保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策、加强旅游业用地服务监管三个维度对旅游用地作出系统安排。这一文件有效期5年，适用期限已于2020年届满。此后，我国建立“多规合一”国土空间规划体系，自然资源管理转向山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。因此，《意见》不是旧政策的简单续期，而是在新的国土空间规划体系、国土空间用途管制制度和自然资源资产管理框架下，对旅游要素政策进行重新集成。

　　其二，为新时期旅游业转型升级提供更为合理的政策安排。为顺应体验经济发展的趋势和要求，《旅游强国建设“十五五”规划》明确提出，“坚持高品质体验，顺应体验类消费需求增强的趋势，聚焦‘投资于人’，推出更多体验好、能共情的旅游产品和服务”。这意味着，未来一段时期，除了必要的大项目建设，还需要更多“小而美”旅游业态支撑旅游业的转型升级。对于这些空间分散、建设用地占比低的旅游业态，要避免落地难，也要避免浪费空间。正因为如此，《意见》以分类管制、城镇开发边界外布局独立城镇建设用地和存量盘活等工具，回应“既要支持新业态，又要防止无序开发”的现实需要。

　　其三，将支持旅游业高质量发展和防止旅游业无序发展有机结合起来。《意见》名称同时使用“优化配置”和“规范有序”两个表述，释放出十分清晰的政策信号：支持旅游业发展，但不是放松规划和用途管制；强调生态保护，但不是“一概排除”。政策着力点是在守住耕地红线、生态保护红线、城镇开发边界等底线的前提下，通过分类管理和精准配置提高资源利用效率。这也与《旅游强国建设“十五五”规划》提出的“推动资源保护与旅游发展相得益彰”“加快绿色转型”等部署高度一致，充分体现了发展与安全、保护与开发并重的政策取向。

　　其次，《意见》的关键内容有哪些？

　　一是坚持“空间先行”的规划统筹。自然资源管理和国土空间规划“一张图”是各类经济社会发展项目建设最重要的空间依据。《意见》明确要求，将“十五五”旅游发展空间需求纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。这就意味着旅游项目不能等到招商、立项后再被动找地，而是要在规划阶段识别资源本底和约束条件，把论证端口前移，减少因碰触永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护等要求而反复调整。值得注意的是，《意见》特别提出，结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，协同开展科学选址。这就要求文化和旅游部门要主动加强与自然资源部门的沟通协调，为优质旅游项目的投资和开发创造条件。

　　二是坚持分类施策的用途管制。《意见》在用途管制上的一个突出特点，是不再把所有旅游活动用地等同于建设项目用地，而是依据规划用途、占地方式、利用强度和生态影响实行分类管理。

　　《意见》提出，对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，完善旅游业服务体系。这为一些零星布局的小型旅游公用设施提供了“独立城镇建设用地”和“点状供应”管理路径。

　　《意见》还提出，符合条件的可以按原地类管理。“按原地类管理”主要针对低影响、可逆性、分散式用地，目的在于减少不必要的农用地转用，并非把旅游项目排除在用途管制之外，这为旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等小型零星配套设施落地创造了条件。

　　《意见》还明确，支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。这有助于改变“红线内一概不能开展旅游活动”的模糊认识，为低强度、非开发性的生态体验提供政策支持。

　　旅游项目往往同时包含生态空间、公共服务、交通、住宿和商业等服务，现行分类下常被拆分为多个用途，容易出现项目整体运营与地类管理割裂。《意见》提出，在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。尽管旅游新型地类还处于研究阶段，但体现了自然资源部门对旅游业用地性质特殊性的关注和重视。

　　三是坚持整体配置的资源供应。旅游项目往往跨多个地块、承载多种用途。《意见》提出，对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可。这一政策有利于减少碎片化管理，增强项目整体建设和运营能力。更具政策增量的是自然资源资产组合供应。对需要整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上自然资源资产的项目，《意见》提出形成“组合标的”，在分别达到供应条件后“一次性供应，实施整体运营”，以解决多类资源分头供应、时序不一致的问题。

　　四是坚持“向已有空间要效益”的存量盘活。《意见》要求各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，深入评估低效旅游用地情况；在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变。其政策导向十分明确，就是旅游发展不能主要依赖新增建设用地，而要把老景区、老街区、老厂区等存量空间用好，通过功能完善和业态更新提高利用效率。《意见》还提出，在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。当然，5年过渡期的价值，在于为新业态试运营和空间活化提供缓冲，而不是永久变更土地用途。

　　五是坚持全生命周期治理的服务监管。《意见》明确提出“项目跟着规划走”，要求文化和旅游部门加强论证，自然资源、林草部门在立项决策前主动介入；同时，调查特色资源，将权属、数量、面积、位置和利用现状纳入“一张图”。管理关口由末端审批前移到资源调查、项目谋划和科学选址，服务与监管贯穿项目全生命周期。《意见》还明确要求，各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。值得注意的是，《意见》提出，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。禁止的是借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，并非对所有依法依规建设的主题公园、景观类仿古建筑等作普遍禁止，目的是防止旅游项目房地产化、形象工程化和低水平重复建设。

　　最后，如何切实抓好《意见》落实？

　　总体来看，《意见》形成了需求纳入规划、不同场景分类管制、多类资源协同供应、存量空间优先盘活和项目全周期服务监管的政策体系。这有助于实现旅游项目建设由单纯保障建设用地向统筹配置自然资源的转变，由增量项目落地向存量增量并重的转变，由末端审批向前期论证、过程监测和后期监管贯通的转变。

　　未来推动相关政策进一步落实，既要建立完善旅游发展空间需求清单、特色资源底图等相关制度，也要积极探索低效旅游用地认定标准和跨部门项目会商等机制，进而让《意见》的政策创新在法治轨道内真正转化为旅游业高质量发展的空间支撑和要素保障。

　　（作者单位：北京联合大学旅游学院）