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文旅产业“点状供地”的探索及用地创新

发稿时间:2019-04-20 08:44:29 来源: 中国旅游报 中国青年网

  土地是文化和旅游业发展中最重要的生产要素之一,也是文化和旅游项目开发中不可或缺的内容。文化和旅游项目开发需要大量的土地,但是,在文化和旅游发展中由于土地问题也引发了不少的利益矛盾和政策法规冲突。现行城镇用地规划不“配”乡村振兴和文化旅游业发展。《城乡规划法》和《土地管理法》应作出相应的修改和调整。一、现行旅游用地有关标准

  作为旅游用地的规划和审批依据,有两个现行国家标准,即住建部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》(以下简称“《标准》”)和《风景名胜区规划规范(GB50298-1999)》中(以下简称“《规范》”)的“风景区用地分类表”。

  在《标准》中对于旅游相关用地的描述较为简单,缺乏专项旅游用地类别,其中的涉旅条目如4.4.2工矿城市、风景旅游城市以及其他具有特殊情况的城市,其规划城市建设用地结构可根据实际情况具体确定;3.3.2在H建设用地大类之下,只在H9其他建设用地中类提及旅游相关专项建设用地“除以上之外的建设用地,包括边境口岸和风景名胜区、森林公园等的管理及服务设施等用地”;位于城市建设用地范围内以文物古迹、风景名胜点(区)为主形成的具有城市公园功能的绿地属于“公园绿地”(G1);3.2.2自然保护区、风景名胜区、森林公园等内的“非建设用地”(E)按土地实际用途归入“水域”(E1)、“农林用地”(E2)或“其他非建设用地”(E3)。

  我们根据实践经验,总结出在《标准》分类体系下旅游业主要的实际用地类别,涉及五个大类:第一是A公共管理与公共服务设施用地,包括从A2文化设施用地、A4体育用地、A5医疗卫生用地、A6社会福利设施用地、A7文物古迹用地、A9宗教用地;第二是B商业服务业设施用地,包括B1商业设施用地、B2商务设施用地、B3娱乐康体设施用地;第三是S道路与交通设施用地,包括S1城市道路用地、S3交通枢纽用地、S4交通场站用地;第四是G绿地与广场用地,包括G1公园绿地和G3广场用地;第五是R居住用地,包括R1一类居住用地和R2二类居住用地。

  《规范》仅依据《标准》提出包括十大类50中类的风景区用地分类体系,然而其针对性不足,基本沿用了前者的分类体系,且并未体现对旅游发展所需关键用地类别的差异化调整。尽管存在风景游赏用地、游览设施用地这样的专项用地类别,但在实际供地操作中仍需按照“商业用地”等城镇建设用地分类处理。

  二、现行用地标准已然滞后

  1.现行标准无法适应旅游用地复杂性特征现行旅游用地有关标准“脱胎”于城市用地分类体系,仅考虑符合日常生产生活需求的城市用地功能特征,而旅游是社会人群的非日常活动。

  对于星级酒店、文博场馆这样的单一属性旅游项目,可以参考城市用地标准中的单一用地分类进行用地属性界定和用地标准进行管理。

  但是,如乡村旅游、旅游特色小镇、文化旅游综合体、主题度假村等不断涌现的新型综合性旅游项目,均涵盖城市规划建设用地标准中的多种用地类型,其功能诉求交织和叠加,很难明确单一用地性质,且一些大型项目的用地需求已经不亚于一个中小型城市建成区的用地规模。

  最关键的是,我们的城市规划习惯沿着交通道路配置商业用地,其后是居住用地,按部就班,层次清晰;但是在旅游度假区这样的旅游发展空间中,需要灵活合理地“交织”红斑和黄斑,以此实现旅游业态的完善、充分且高关联性部署,在现行用地标准下,如此操作显然将面临困难。

  从目的性角度来看,虽然旅游项目涵盖越来越复杂的用地类型,但是在旅游规划设计项目的土地利用规划图等图件中都能执行现行用地标准,技术性问题的解决难度不大。

  然而,从实操性角度来看,现行标准时常造成灵活需求与僵化规章之间的冲突,无论偏严偏松,都会把原本简单的问题触发得日益复杂,令其中的利益交织不断加强,这非常不利于旅游的发展,会给旅游业造成根本性的负面影响,这便是旅游用地的基本现状,也是当前阻碍旅游业创新升级的最大问题之一,同时给旅游规划从业者造成创新构想与落地实践之间的无奈。

  2.国有建设用地容积率规定待调整

  国土资源部对于国有建设用地的出让标准界定为“容积率不小于1.0”,此规定旨在用地集约化,完全符合城市用地规律。但对于旅游项目而言,更重要的是舒适的环境和充裕的空间。“强加”城市用地容积率标准,必然影响相当比例旅游项目的品质提升,反而可能将优质旅游开发企业“驱逐”。

  根据实操统计,古城古镇容积率基本是1.0,除了选址于商业街区和小镇等总体容积率大于1.0的场地以外,一般情况下高品质度假酒店的容积率是0.5-0.6,甚至只有0.4,普遍规律是项目档次越高,容积率越低。

  以商业街区为例,我们将其分为城市商业街区和文旅商业街区两类。

  城市商业街区的土地获取成本通常很高,且访客消费诉求简单直接、停留时间较短,其用户价值就来自基于良好区位的本底土地价值,而其业主价值必须通过高容积率才能实现,如此才能以高密度、高强度供给城市日常消费业态,令土地价值得到最大化释放。

  然而,对于文旅商业街区而言,舒朗空间和人文氛围才是其用户价值与业主价值的共同基点,如此才能保障特色文旅业态聚落的品质感。游客具有室内外活动灵活切换、消费诉求丰富而随机、人次均停留时间较长等行为特征,这需要充裕的公共空间、订制的环境景观和非标的空间肌理,从而会将容积率降到0.6-0.7的区间,相对城市商业街区而言,显然是“过于奢侈”的。

  在此情况下,还要保持不低于1.0的容积率是不现实的,这就是目前旅游景区、旅游度假村等类型的旅游项目难以配套高水平文旅业态聚落的根本原因。僵化依据城市用地标准要求,刻意提高容积率的后果将会以影响游客体验为代价,并因供大于需而造成建筑空间闲置浪费,最终导致业主方的实际经济损失。因此,除了容积率既成事实的历史小镇或有主题消费导向的特色小镇外,其他大部分旅游项目都倾向于回避商业空间开发,宁愿让政府收回相关用地并支付补贴。

  3.“一刀切”供地政策加重企业负担

  最大的问题是整地出让或称宗地出让,现在旅游项目开发用地主要是参考城市的土地供地制度,采取“块状用地”作为基本出让单位。同时,在供给用地时还要套用并不适合旅游用地特征的控制性详细规划,必须遵循僵化设定的容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标。

  整地出让直接造成旅游项目用地成本过高。以旅游度假村类项目为例,实际建设用地需求可能是数百亩的“量级”,然而按照“块状供地”逻辑,相应征地“量级”可能会上升到以千亩计,土地获取成本倍增。如此,即便业主仍选择投资,也无力投入真正高品质的旅游产品开发,必然会将其转化为房地产项目,才可能回本盈利。实际上,近年提倡的“破墙透绿”,对于政府、学校、公园、文体场馆等公共场所尚可操作,因为其本就具备这种公共福利功能,而对于业主负担整地购买及所有内部设施和景观建设运维的住宅项目而言,自然不愿向外部公众让渡这些设施和景观“福利”。

  正是这种存在问题的供地制度,在很大程度上造成了旅游投资与房地产项目的“不解之缘”,倒逼原本应是“堆沙成塔、细水长流”的旅游项目被迫选择“快进快出、一夜罗马”的房地产模式,如此才可能生存下来。其根本症结就在于现行城乡规划和用地标准的滞后与不切实际。

  4.套用城市标准导致一系列实务问题

  一是指标供给压力,旅游用地往往占地面积大,“块状供地”给地方主管部门争取用地指标带来不必要的压力和矛盾。

  二是地价不良导向,涉旅建设用地缺乏独立的基准地价体系,各地多参照商服用地,导致价格较高,地产逐利动机强烈。

  三是项目同质化严重,用地性质和成本高导致业主“安全第一”,以标准化产品降成本,令游客索然寡味,形成恶性循环。目前的特色小镇(旅游特色小镇)大部分是按照城市规划建设“体例”推进,日后成效令人担忧。

  三、旅游用地的创新对策

  1.探索设立旅游规划建设专项用地标准

  在符合国家相关法规前提下,尽早明确旅游规划建设专项用地标准或管理办法,这是保障旅游用地分类清晰、实操有效的前提。

  建议以市场/用户为导向,将旅游用地分为自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和乡村旅游用地等四个大类,根据每个大类相关的典型旅游活动和旅游场所,针对性划分旅游用地小类。

  2.以“点状供地”解决根本“痛点”

  由“块状供地”转为“点状供地”是解决旅游用地问题的合理且关键选择。

  一方面,旅游项目开发大多依托于自然条件良好的山地、森林、水体环境,其建设本身并不过多依赖于项目内部的景观建设。由此,其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式,而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归A2文化设施用地,采取划拨供地方式。尽管划拨用地不能计入业主资产,但这仍会给旅游项目成本和品质带来支持。

  贵州省有的地方已经开始探索这一模式,业主投资一个景区,以前是政府只把基础设施建到门口,内部基础设施由业主承担成本,现在则实现景区基础设施全部由政府建设,业主只负责投资商业化、经营性项目。这种政府职能和市场职能清晰划分的模式是正确的,值得各地思考和借鉴。

  另一方面,“点状供地”是用建筑实际占地面积来核算用地指标,即以基地面积核算真正的用地指标,再根据土地价值核算土地价格,这样用地成本会降低很多倍。浙江省开展了相关探索,希望点状供地成为未来旅游用地供给的发展方向,其妥善解决了土地资源和社会资本的节约利用问题,避免人为造成不必要的土地资源稀缺,令社会资本得到更为充分灵活的运用。实际上,如果“点状供地”运用于城市土地管理,也可对平抑房价发挥积极作用。

  “点状供地”还有很多优势,一是减轻旅游企业负担,获取土地成本降低,更多资金投入核心吸引物项目建设中,并减少因资金压力以至项目“烂尾”;二是政府管控能力加强,租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰,最大化避免土地指标的浪费,并便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控;三是保障项目用地,可以结合旅游项目建设类型的特点,因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭;四是用地审批问题,可以简化用地审批流程,可结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作,使项目审批相对便捷。

  特别是上述第四点“用地审批问题”。我们现在开发一个项目的用地审批流程可谓“艰难”,全程至少耗时半年,即便是采取现场办公等积极方式,也至少要4个月的时间。想要提升这一方面的办事效率和效果,就必须叫停过往以总体规划和可行性研究报告开路,违背程序“先斩后奏”的开发用地方式,要科学且前瞻地制订控制性详细规划,切实合理且灵活创新地安排用地方式,统筹优化报批报建制度体系,以此解决用地实操中的长期桎梏。

  3.旅游用地政策创新需以规划为先导

  首先是在法定规划中纳入旅游用地考量。在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标;将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府《土地利用年度计划》,为其优先供应土地指标;在符合规划、不改变土地用途的前提下,国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的,可保持土地权属和分类不变;规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。只要严守基本农田“红线”,农村建设用地是可以市场化的,包括宅基地也是可以采取流转方式的,如此将兼顾解决农民存量资产变现和旅游建设用地供给问题。

  其次是提升重大旅游规划的法定地位。以全域旅游示范区、大型旅游功能区/协作区规划等涉及广泛、意义重大的重要旅游规划统筹相关区域的规划体系,乃至给予这些重大旅游规划“准法定待遇”;鼓励重大旅游规划项目根据实际情况探索旅游休闲相关建设用地的类型归属和供应方式,逐步形成可供全国推广乃至纳入法定用地标准的系列标准模式。

  最后是调整“点状供地”相关规划政策。“点状供地”会对控制性详细规划体系提出全新要求,需以规划政策调整为先导;现行控制性详细规划是以“块状用地”为标准,界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控;“点状供地”则需要进行控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合,以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。四、结语

  旅游用地是关乎旅游业发展实效的核心问题,作为旅游价值链的上游环节,其标准、管理乃至规划实务的优化调整对于旅游业的整体推进可谓“牵一发而动全身”。旅游业作为我国新时代经济转型升级的支柱产业,有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的“待遇”,通过逐步落实专项旅游用地类型和旅游规划法定地位,实现以土地要素的科学精准管控与供给,促进旅游业综合发展绩效的可持续提升。(原文发表于《旅游学刊》2017年第8期笔谈)(杨振之教授来也股份创始人)

责任编辑:靖强

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